深圳新土改

• 不居

  2020-05-06
  中国30多年改革的成功经验，体现了一个基本理念，那就是“尽最大可能，将绝大多数人民的经济活动纳入合法框架”。从这个正确理念出发，深圳土地改革的核心就是要给“违法建筑”一个出路，以“确权税”为代价更新“违法建筑”的法律产权关系并了断各种历史遗留问题，从而将其纳入到合法世界里来。
• 空高垂

  2019-07-01
  张卫：我毕业后在总队做了一年半的火灾统计，火灾统计也很复杂。 周其仁：有公开信息吗？ 张卫：有公开信息，也有内部信息，两张皮。 周其仁：就跟我们国家搞财务报表一样。 张卫：甚至跟GDP有相类似的地方，跟一个区的政绩都有关系，原来我在宝安，知道哪些报，哪些不报，如果你掌握真实数据，我认为才是有效的，我在总队也工作过，不仅是宝安这样，全省各地都一样。有一点我认为是比较真的，就是重特大火灾，这是瞒不了的，躲不过的。 周其仁：其实深圳没有特别糟糕的记录，除了有一年歌厅火灾，就是龙岗的“舞王”事件。 吴志峰：这就是新两规出台的契机，没有这个火灾就没有新两规，周教授关心的是火灾数，其实这里还有一个火灾级别。 周其仁：我们回北京还要找一个保险专家来谈，特别是做火险，火险是一个成熟险种，我们无非是把一个投影加上去，叫作历史遗留问题火险，其实他们所有的知识是足够的，对他们来说，无所谓，你这个房子到底是哪儿来的，过程不重要，重要的是结果、概率，你只要有充分的统计数字，他一定可以定一个双方能接受的价。如果将来把这一环装进去，可以让违建的业主和政府双方后退50米，合作的可能性就有了，否则你一定要我同意，我怎么敢同意？如果我一签章，将来着火了就找我，但如果我不盖章，他就不合法，国土部门不同意，双方要找出一个后退的办法。你买一个险种，我就帮你做，现在担心的无非是出事了谁兜底，如果有个兜底机制，其实谁说这句话都不怕，再来一个敢担当的，说我给你出一个区文件纪要，这个事就做出去了，否则永远吊在这里。
• 空高垂

  2019-07-01
  张卫：对，也没有什么公文函头，很简单，那时候也能过，但到我负责这项工作的时候，最大的问题就是国土局产权部门提出来的按照《产权登记条例》，你一定要有正式批文，而且要有圆形公章，当时为了协调公文格式就花了两三个月时间，反反复复，他们来我们办公室，我们到国土局，召开协调会，当时有两个部门，我们是其中之一，还有一个是建设部门，他们也不可能提供正式的圆形公章，我们把它叫作正式公文。这个工作有一个连续性，一直是李科在负责，他们很早就搞了一个全国创新的备案制，备案制也有专家评审，他们也召开了全国性的评审论证会，也通过了，走在我们前面，当时我们消防就很被动，我们要是搞备案制的话，首先我们不具备条件，我们仅仅是一个大队，全国最高的是公安部消防局，下面各个省是总队，下到各个市是支队，我们大队是最末一层，没有任何办事立规矩的权力，说了不算，我们只能照着已有的消防法、消防条例和省市的相关条例来做，不能有任何偏差，当时我们碰到最大的问题就是渎职，而且这个问题在当时已经上升到法律层面了，后来区政府领导给我们吃定心丸，再加上我们自己想办法，成立临时机构遗留办，最后想了一个办法，刻一个公章，这也是经过区领导同意，分局领导审批，是一个圆形的，有五角星的公章，专门做历史遗留问题处理的公章，这也是行政上的突破。 周其仁：这个章盖的东西，处理其他问题是不管用的，只针对这个现象？ 张卫：对，在我们发出的法律文书中最后一句话说“此法律文书仅对处理历史遗留问题有效，不用作其他用途”，我们尽可能规避法律责任，目前还没有遇到我们办过的一千多栋建筑里有重特大火灾的。 周其仁：开出去一千多栋？ 张卫：对，我们消防出具了这么多意见书。周其仁：再顺便问一句，无论是中央和省的《消防法》，城市的消防标准和农村的消防标准有区别吗？张卫：我原来在学消防的时候就讲到，城市内建筑物一般是一二级耐火等级，乡村是三四级耐火等级，而且那...
• 空高垂

  2019-07-01
  周其仁：实际上所谓的违建里头还是产生了大量税收的，我印象最深的就是整个出租办公室6700多人，基本上都是2%、3%的管理费养活的。加在一起收了三亿多元，维持这个队伍的开支才2.7亿元，给财政还有贡献。养七千人，而且还有社会功能、政治功能、政法功能，很成功。
• 空高垂

  2019-07-01
  陈所长：出租屋登记网格化管理到位以后，像我们街道去年就查了30多个通缉犯，全区就更不止了，可以通过实时比对系统查到这个人在哪里，掌握他的规律以后当场就可以抓捕了。
• 空高垂

  2019-07-01
  潘燦森：这个地方往后是商务中心，会有很多公司设在这里，包括国外的公司，假设会展中心往这边放的话，就会更加值钱了。 周其仁：空港是好地产，空港这个地域看来是越来越好，因为航空的安全现在有保障了，隔音技术也有很大的改进，最大的好处是交通密度是最大的，是交通枢纽，客流量大，尤其是时间贵的人，对航空的依赖越来越大，靠近航空设施，或者公司总部放在这里会非常方便，办公、出差，外头人来访问，金融活动都可以。 潘燦森：会越来越突显这个作用。
• 空高垂

  2019-07-01
  周其仁：我们这次来就是学习讨教，香港已经170年了，我们才30年，香港如果再有大项目去还是可以，深圳已经满了【政府大项目需要地 找不到地方】，所以这次来研究，国土部拿深圳做试点，国家领导人也批准了，就是试试看能不能让深圳再往后好好发展，要发展就要解决面临的问题，解决问题就要看现在有哪些经济有助于解决什么问题。所以我们过来一是看你们有什么经验，二是你们有什么想法，再往前怎么走，因为你们走在前面，大概就是这个来意。
• 空高垂

  2019-07-01
  徐荣：我们有340多个城市更新的项目，资料很详细，都可以用。徐荣：京基地产是深圳本土的民营地产商，京基100现在做起来效果非常好，整个投资50多亿元，以实物形态的物业赔偿给原住民，原地安置。各方都比较满意，村民赔偿都比较高，村民除了自住还有出租，村集体还有办公楼和物业，给央行金库一块地，让出道路。景观税源都不错。
• 空高垂

  2019-07-01
  城市更新实施情况和主要项目 在《深圳市城市更新专项规划（2010—2015）》中，涉及270000亩土地，还是以城中村和旧工业区为主，主要集中在宝安、龙岗两地。截至2012年3月，已经纳入城市更新计划的项目320项，拆除用地面积35895亩，已经完成拆除重建类项目132项，涉及面积19050亩，新增建筑面积4520万平方米。其中住宅为2 410万平方米（含保障性住房130万平方米），产业研发用房271万平方米（含创新型产业用房约14.3万平方米）。累计投入资金266亿元，去年批准预售的380万平方米商品房中，有150万平方米来自城市更新项目。主要项目有： 蔡屋围改造项目（京基100），福田区渔农村改造项目（打造城市地标）；赛格日立工业区升级项目，宝安西乡F518改造项目（调整产业结构）； 岗厦，大冲（丰富城市功能）； 南方科技大学和深圳大学新小区建设项目，盐田区三村、四村整体改造（保障重大项目）； 南山区光大木村改造，布吉三联玉石文化村（消除安全隐患，提高环境质量）； 观澜大水田村改造（延续历史文脉）； 布吉污水厂建设项目（落实重大基础设施）； 其他：回龙埔社区旧改项目，等等。
• 空高垂

  2019-07-01
  （1）行政区划：6个行政区（南山、福田、罗湖、盐田、宝安、龙岗）+4个功能分区（光明、龙华、坪山、大鹏），下设57个街道。 （2）影像图、地形图、路网图：影像图有1998年以来的资料，最高分辨率0.8米；全城有3D图像，来源是2008年建筑普查，但容积率数据大量缺失。（2）影像图、地形图、路网图：影像图有1998年以来的资料，最高分辨率0.8米；全城有3D图像，来源是2008年建筑普查，但容积率数据大量缺失。 （3）土地利用现状数据：1996年详查+第二次土地调查+2000年以后变更数据调查（其中2005年全部更新，2009年数据暂缺），数据可以分区查询，分大类（建设用地、农用地和未利用地）+各个细类+每块宗地的详细数据（信息、合同、登记、坐标选项卡）。 （4）土地权属：地籍数据，主要根据使用权确定，所有权数据不全（根据征地协议等）。 分为已登记和未登记两类，其中未登记包括已发证、（待）造册、（待）备案、待确权四类，分别为16.79%、9.89%、45.35%和27.97%。其中前两类是权属较为清楚的用地，后两类是权属尚不够清楚的用地。 在此之中，出让土地登记和交易数据齐全（只要交易的时候登记了）。 此外，违章建筑与土地的关系为：7.65%落在已发证土地上，25.25%落在造册土地上，2.05%落在备案土地上，剩余的全在待确权土地上。 （5）其他。 储备土地（没有面积数据，要问询储备管理部门）：大部分是空地，部分有临时建筑，数据来自储备管理部门；还有当年的征地协议数据，但覆盖不全，说明权属不够清晰。 基本农田（3万亩）：在基本生态控制线内（共900多平方公里），内部大约有70~80平方公里被占用。 地下空间：有每幢楼的地下层数数据，但没有体量信息。 此后空间信息部进行补充，主要是3D地形和建筑数据，有以下特点：①一个建筑对应一个编码，服务于工商、税务...
• 空高垂

  2019-07-01
  监察支队、大队的监察机制为：预防巡查、开放透明、数字监察、司法鉴定。主要的手段还是以预防为主，“天上”（卫片）、“地面”（重点巡查以及65条日常巡查路线）、“网上”（数据库）紧密结合。还开通了包括热线电话、短信平台、微博等途径接收群众举报，对所报情况属实的可以给予100元奖励（每年在举报奖励方面的支出在100万元左右）。现在每年可以接收7000多条举报。通过这种手段，基本能控制住新增违法情况（每年仍有300万平方米的新增量，但其中一大部分是国企、央企、军队等用地，虽为违法，但只是暂时的，只是报批还没有下来，基本问题不大。除此之外，民间恶意占建不多）。其他执法手段主要是罚款、拆除、没收，以及将相关的违法情况进行整理后移交司法机关，但都是对物不对人，没有限制人身自由的权力。
• 空高垂

  2019-07-01
  监察支队建制向上对应于省国土厅执法总局，由市一级监察支队、区一级监察大队以及街道监察队组成。但街道一级监察队不一定成立专门机构，往往仍与城管一起综合执法。市区对街道监察队只提供人员名额，具体安排由各区自主决定。市支队、区大队与街道不是直接隶属关系，人员、财务独立，只是业务上的指导关系——街道一级接收市区委托来监察执法。因此，深圳土地监察制度的方针是：“两级执法，多级管理，部门联动，共同责任”。
• 空高垂

  2019-07-01
  因此，更好的方式是将用地类别打通，无论利用方式是工业、商业还是综合体，都归为产业用地，在利用规划和行政管理有效控制工业生产可能产生的污染、噪声等负外部性的情况下，让市场来决定土地的供应。对市场交易施 加的限制条件越多，就离自由交易越远，势必降低效率。减少土地类别限制，本质上也是更倚重市场，而非“市长”，来配置资源，为行政负担减负。现实中，扶持相关产业，按类别出让土地，这种想法能够实现的前提是能够准确预判哪一类产业会带来税收、就业，拉动城市经济发展。但政府一方信息的不充分，以及未来的不确定性，都限制了预判的准确度。既然无法预判，不如放开类别，以市场方式将土地出让给对未来增值收益期望最高的市场主体。本质上，这涉及政府职能的转变，从以前的经营土地、招商引资，转变成为市场服务，具体而言就是确立市场规则、提供公共服务、修建基础设施，并收税。
• 空高垂

  2019-07-01
  从上述分析中可以看到，现实中的问题表现复杂多样，很多时候就是因为层层管制，催生一层层的对策，然后演化出更多的管制和对策。因此，解决问题的思路应该简明清晰，有效利用市场机制，高效配置稀缺的土地资源，减少浪费，放松管制并消除寻租。现实的经验已经一次次地告诉我们：政府可以为了扶持工业发展，管制工业地价，甚至以低于土地整备成本之价供地，但却不能防止市场主体以工业名义“拿地”，再进行综合开发或转手，以攫取土地增值的巨额收益。良好的“初衷”往往不能保证完满的“结果”，真正的治本之道就是让企业以市场竞争的方式获得生产要素。目前的情况是，土地一级市场和二级市场都有大幅的改进空间。在土地一级市场上，放松对工业用地的价格与用途管制。不妨制定一个为期10年的政策目标，即像香港一样，除了住宅和非住宅两个大类，政府不再对各类用地实施行政分类，并相应解除全部价格与用途管制。
• 空高垂

  2019-07-01
  根据消防大队建管科的专家介绍，对于一栋已经建好的建筑物，消防鉴定只能从验收角度入手，考察五个方面的问题。第一，耐火等级如何确定；第二，消防设施是否齐全，比如喷淋、烟杆、消火栓够不够，包括水量、水压等指标；第三，安全出口；第四，消防车通道，包括防火间距；第五，装修材料。遗留办对这些问题的处理均采取较为宽松的方式，可以特事特办，简化办事程序，甚至可以不参照《建筑工程消防建筑管理规定》。具体而言，耐火等级一般与建设部门联合鉴定，建设部门能通过，耐火等级就能通过。消防设施、安全出口、消防车道、防火间距等技术要求从旧不从新。建筑材料则交给专业机构检测。经过这一系列的宽松处理之后，宝安区大多建筑都通过了消防这一关，尤其是工业厂房的通过率比较高。与此相反，私宅通过率比较低，尤其是那些高层“贴面楼”，这也是隐患最大的部分，目前建管科正在与中国科技大学火灾科学实验室合作研究对这类问题的处理。消防大队的经验值得注意，他们的做法是将消防鉴定与土地权属性质分开处理，先不问房屋和土地的权属，而是从现状入手，按照消防最基本的要求和标准处理消防验收发证的事宜。另外，到目前为止，没有数据显示违法建筑数量较大的地区发生火灾的概率比那些违法建筑数量较少的地区高，这也从另一个侧面证明消防部门处理问题的合理性。除此之外，消防大队遗留办还有一些处理经验值得注意。一是改消防鉴定验收制为备案制，这是2008年《消防法》修订的直接运用，这一做法成功地解决了宝安区1000多栋历史遗留违法建筑的消防鉴定问题。至2012年为止，这些楼房没有发生过特大火宅。二是在工作机制上的创新，遗留办在处理历史遗留违法建筑时采取内部会审机制，碰到一些经办人员把握不了的情况，会请求消防大队的支援进行综合判断。有了判断以后形成判例，同样的建筑物，在沙井街道能通过审查，到福永街道也一样能通过审查。
• 空高垂

  2019-07-01
  蔡屋围的拆迁补偿可以说是创下了中国拆迁赔偿的纪录。但是，看市场的另一边，对这块土地叫了最高价的京基集团重新开发所获得的收益更为惊人，并完全超乎任何人的想象——这就是市场的魅力。如果我们进一步看蔡屋围改造的结果，我们看到的是深圳的经济活动的可聚集性大大提高：京基100所能容纳的人口、投资、商机和GDP跟原来的蔡屋围村可是天地之别——这也是土地根据生产率在不同的用途中进行分配和换手的最佳例子。
• 空高垂

  2019-07-01
  相比之下，中国第一大城市——上海的GDP总量占全国GDP的比重仅为4.28%，远低于前面的任何一个例子。紧随其后的三大城市——北京、广州和深圳的GDP总量占全国GDP比重只有3.52%、2.68%和2.39%。数字上的差距表明中国经济的集聚还有进一步往前发展的空间。为了进一步说明中国经济未来的发展趋势，我们试以美国的例子做比较。在所有的发达国家中，美国的国土面积最大，人口最多，因此，在前文的数字对比中，我们也可以看出美国最大城市的经济集聚水平比其他面积较小的发达国家要低。但即便如此，作为美国东部地区、西部地区和中部地区的经济集聚中心，美国前三大城市——纽约、洛杉矶和芝加哥的GDP占全国的GDP比重也达到了10%、6%和4%，远高于中国前三大城市的GDP比重。美国虽然疆土辽阔，但是美国的经济活动主要集中在少数几个区域和大城市。在这里，美国的经济在区域上做了很好的分工：东部以金融和现代服务业为主，广袤的中西部以农业为主，西部沿海以高科技产业为主。这种区域的高度专业化分工和协同合作能带来经济最有效率的运作——这也是我们在前文强调过的经济集聚的内在逻辑。
• 空高垂

  2019-07-01
  在深圳的土地上，产生了华为这样一家世界级企业。围绕着华为花园式厂区的则是密密麻麻的“违法建筑”——这不仅在视觉上，而且在思维上，带给人们强烈的对比和冲击：一边是深圳的鲜花和荣耀，另一边似乎是深圳的耻辱。然而在这里，我们看到的却是共生共荣、互为犄角的经济合作。今天的华为在世界经济的舞台上叱咤风云，但在起步和发展阶段，可是以低成本的优势杀入到世界通信市场里面去的。没有坂田街道密密麻麻的“违法建筑”为华为员工提供低成本的租房服务，华为的低成本优势及其在世界市场上的竞争力将大打折扣，深圳的GDP和税收也将因此而缩水。现实经济中的各个市场是环环相扣的，经济学里面对此有一个专门的术语叫【一般均衡：一个市场的运作效率，比如租房市场，会影响其他市场上的产品价格，比如劳动力市场——这一切最终会影响到市场上的企业竞争力】。每户480平方米的规定事实上就是对租房市场的严格管制。如果这种管制成功实现，那么深圳的经济将不得不在更高的成本模式下运作，城市和企业的竞争力就会下降，出现世界级企业的可能性也会降低。可以这么说，是这些天量的“违法建筑”支撑了深圳几十年的高速发展，没有它们，就不可能有今天的深圳。“违法建筑”和深圳的高速发展是合二为一的。这些“违法建筑”也是这座城市30年跳跃式发展的重要见证——深圳当年有多少“拓荒者”可都是从这些城中村的“违法建筑”中走出来的。市场的机会、城市和经济的发展、人口的变迁瞬息万变，但是我们的规定却20年如一日，硬生生地将那些不但不伤害他人，而且实质上对深圳发展做出莫大贡献的经济活动推到“法外世界”——这是需要我们深圳的执政者们深思的。
• 空高垂

  2019-07-01
  如前所述，市场自发的交易只要不损害他人，一定是多方共赢且增进社会福利的。中国30多年的改革路径大体上是逐步承认那些不损害他人的市场行为，将其合法化并纳入到“法内世界”。如果一定要判定建筑面积超480平方米的私宅为“违法建筑”，那么我们的问题是，这些冲着市场而来的“违法建筑”究竟伤害了谁？或者说究竟有哪些负外部性？如果说这些房屋的建筑质量有问题或者消防隐患比较大，会影响邻居和租户的生命安全，那么它们确实存在较强的负外部性，政府应当对其进行严格的管制。但是，【目前没有证据表明深圳“违法建筑”火灾的发生率和房屋的倒塌率高于符合规划的合法建筑】。另外，从深圳调研所反映出来的信息看，无论是村民自建的高楼，还是体量庞大的统建楼，一般都有专门的设计、施工、监理单位，建成危楼的概率极低；对于已建成的房屋，市场上也存在着足够成熟的技术对其结构安全性进行测定。在深圳调研过程中发现的较为典型的一个例子是宝安区的统建楼盘——中闽花园。中闽花园作为“违法建筑”被政府收购为保障房。在收购过程中，政府曾雇用专业的鉴定公司对楼房质量进行检测，报告结果显示，建筑完全满足安全指标与正常使用的要求。
• 空高垂

  2019-07-01
  “净地归公论”最早见于《国富论》，认为除了针对土地净值的税赋，其他任何商业征税都会阻碍经济发展。是以有人建议用这种税取代所有其他税种，成为财政收入的唯一来源。这后来成了政府征收土地增值税、或直接宣称土地收归国有的理论依据。