中国财税改革三十年亲历与回顾

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  2022-10-08
  财政部预算司巡视员王卫星在接受本书采访小组采访时说，预算管理缺陷的根子在于“以基数法治天下”。据他回忆：早期的预算编制，用一句话概括，就是“以基数治天下”。上年的基数是多少，无非是新一年的增量在原有基数上的分配，所谓的“基数”就是某一支出领域的既得利益。至于基数合理与否，基本上已再不是财政部门审视的内容。“以基数治天下”实际上是一种比较原始的方法。自从我进财政部工作起，老同志给我灌输的概念就是基数法。只要进了基数的部分，预算内就是既得利益，不管是多还是少，横向比较是合理还是不合理，有没有基本标准定额作为依据等，(既得利益)基本上就成为我们下一步分配增量的基点。相应地，财政部内设机构就是围绕基数法的分配进行设置。那时候，我们也有一套分配预算的政府收支科目，每个司负责某一个或某几个支出分类。其实，从部门预算的角度来说，他们所控制的只是部门预算的某个环节或某个方面，如行政经费、外事经费或者基本建设支出。这样，在部门预算改革之前，提交给全国人大审查的预算，以中央预算为例，只有分科目的基本建设支出、行政性支出、外交外事支出和其他支出等(可以对照老的科目表)，而不是按财政部、外交部、商务部、文化部等部门划分体现完整职能的预算。基数最终有个合成的过程，即由财政部的各个司局按照他们掌控的不同支出功能，一段一段地批复给部门。部门预算最快可能要在人代会之后一个月，可能陆陆续续要到下半年甚至年底才能得到本部门花这部分钱的数额。这是年初预算的数额，如果执行中还有调整，那么调整的部分更是到了人代会批复预算更往后延的时间里才能得到批准。那么对于花钱的部门来说，比如质量技术监督局，如果是在部门预算改革之前，在人代会开始的时候有代表询问该部门首长今年部门预算有多少、打算干点什么事情，这个部长是绝对回答不了的。他自己也没有概念，因为必须由财政部的不同司局一点点、一段段地切给他，他才能指导本部...
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  2022-10-08
  在调查研究中，让刘仲藜部长印象最深刻的一件事是解决地方财政资金留用比例：分税制办法规定，将75%增值税和全部消费税等收入上划中央，同时中央对地方实行税收返还。税收返还制度使财政资金在中央与地方之间大量流动。为了保证地方正常用款需要，避免资金无效流动，财政部制定了各地区的资金留用比例。地方财政每日按中央核定的资金留用比例从应缴税收中预留一部分，作为“预抵中央税收返还收入”划入地方金库，用于地方财政日常支出，年底中央与地方之间再统一结算。我在河北调研时，涿州提出富裕地区执行中央的办法没有问题，但困难地区留用比例偏低，资金在途时间长，不能及时保证基层运转的需要。他们提出的问题引起了我的注意。我在想其他困难地方会不会也存在同样的问题。回京后我请财政部地方预算司的同志马上了解面上的情况，并要求他们根据各地区实际收入重新进行测算，合理确定地方留用比例。地方预算司的同志非常努力，几天后就将文件发了出去。至1994年底，全国初步建立了新的财政资金调度机制。现在看来，当时通过调查研究确定的调配资金的比例是有效的。它确保了分税制体制的顺利运行。……姜永华指出：1996年过渡期转移支付办法的改进主要有四个方面：第一，在客观因素转移支付的计算中，以“标准收入”替代“财力”概念，以标准财政收支作为转移支付的基础，从而向规范的财政转移支付制度迈进了一步。第二，标准收入的测算尽可能向“经济税基×平均有效税率”的规范做法靠近，同时，标准收入测算范围进一步扩大，测算规模占地方总收入的81%。第三，调整了政策性转移支付中“财力”指标口径。第四，完善了激励机制。是以1995年地方财政收入平均增长率为标准，各地区收入增长率高于(或低于)全国平均增长率的百分点，相应增加(或扣减)转移支付数额；二是调整财政供养人员奖惩力度。1996年转移支付额的计算公式为：某省区转移支付补助数=(客观因素转移支付补助...
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  2022-10-08
  让财政部长刘仲藜最担心的有三件事。他曾忧虑地对同事说：分税制推行出去有三件事，如果出现其中一件事，我这个部长就得下台。第一、分税制会不会推动通货膨胀？也就是设计方案的税率比原来高了，企业肯定要把费用转嫁给消费者；第二，如果这个税制不合理，不是刺激了生产，而是打击了生产，经济增长会往下走；第三，这种新的方法企业不懂，尽管大规模的培训已经完成，但税收征管人员懂不懂，钱是否能够收得上来还难说。刘仲藜强调说：“从方案来说我比较有信心，从实际操作来说我非常担心担负实际操作的人不懂。因为增值税的计算和原来产品税不一样，也因为是一边设计方案，一边培训人员，所以我始终比较担心。”为了了解实际情况，春节前的时间里，刘仲藜经常到各地转一转，商场、企业，只要有税收的地方他都去，看看会计会不会用新方法做账。看过之后他有些放心了。但还不完全放心，为了预防意外，他想到去中央银行临时借款120亿元放在国库里，时限一个季度，他在想钱如果征不上来，国家还要开支。当时的财政部长刘仲藜回顾了这一幕。他说这是应急之策：方案实施的第一季度，我的心是悬着的。1994年元旦刚过，我到朱总理那去了，我说我向人民银行临时借款120亿。我是担心万一操作上有问题，尽管培训了，尽管做了大量的前期准备工作，万一实施当中有问题，钱收不上来，这日子咋过啊，我下台也不能解决问题。我对总理说有几件事你放心，解放军、武警的钱我都已经拨出去了，头一个季度已经拨一次了，他们的一定要保证，要到连队的。政府的钱呢，一般提前一个月，就可以拨到，但是得预备点。这件事他同意了，向人民银行临时借款120亿。1994年那个春节，大概是2月10号左右，我正好在北京市国税局进行春节慰问，国家税务总局值班室来了一个电话，说收入快报出来啦，比上一年同比增长61%，1个月多收了100多个亿！啊呀，我这一听，没问题了，运行没问题，心里就有底了。第二...
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  2022-10-08
  起草法规草案是一件繁重的工作。项怀诚回忆：1993年下半年，我们几乎全部精力都扑到了分税制改革，做了很多准备工作，其中许多是非常紧急的。因为分税制要从1994年1月1日开始实行，分税制改革的基础——工商税制要从1994年1月1日开始实行。当时变动非常大，原先38个税种精简为18个，流转税方面实行新的增值税、消费税和营业税，个人所得税正式立法，许多税制要公布。按照我们国家一般的情况，一个新的税制从中央贯彻到基层，大体要两个月，因为大家要学习，要试运算，要调查研究，要调整账表，如果紧张一点也要个把月。当时不允许，这几个税法和暂行条例是1993年12月13日签署的，但还得要公布啊，用公文的程序按部就班地发下去肯定不行。所以很特殊，1993年12月14日《人民日报》全文刊登三个税法或条例，一竿子插到底，这是史无前例的。实际上，国家税务总局早已把这些税法的主要内容提前在内部释放出去了，办了很多培训班，改革的精神和具体办法已经贯彻到基层了。现在看来财税改革的准备工作比较充分，执行也比较顺利。刘克崮回忆当时的情况是：北戴河会后，在奔赴各地宣传解释方案的同时，财税部门根据中央的决定和镕基同志的部署，集中队伍起草法规。税务总局的工作量最大，张忠诚同志带队封闭运行了几个月，创造了法规起草工作的奇迹。1993年10月31日八届人大常委会第四次会议通过了《关于修改《中华人民共和国个人所得税法》的决定》的修正案，统一了内外个人所得税，1994年1月1日起执行。11月14日十四届三中全会通过了《决议》。11月25、26日，国务院总理办公会议和国务院常务会议先后审议并原则通过了增值税、消费税、营业税、企业所得税、资源税、土地增值税六个税收暂行条例，12月13日正式发布，从1994年1月1日起实施。12月25日国务院发布《关于实行分税制财政管理体制的决定》，从1994年1月1日起在全国实行...
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  2022-10-08
  六、西部的意外在推行分税制中，中央原本只担心沿海发达地区不买账，因为这些地方经济发达，在包干制财政体制下，他们拿大头，现在要换制度，中央要拿大头，你想人家能愿意吗。对于中西部地区，除去财政体制改革要达到的集中中央财力的目标之外，另外一个主要目标就是缩小东西部财力差距。江泽民同志在西北地区经济工作座谈会上说到过这个问题。当时，发达省份的不同意见比较强烈。在全国财政会议上一宣布分税改革方案时，提出异议的都是富裕省区，而给予中央最大支持的恰恰是那些边远、贫困的省区，他们希望中央富起来，“大河有水小河满”。但是，万万没有想到出现了一个出乎大家意料之外的情况，就是中西部地区对实行分税制也有意见，强烈要求增加增值税、消费税的分成比例。1993年下半年与各省市的对账、交换意见，总体上比较顺利，偶尔也有意外。1993年9月，江泽民同志在广州召开中南、西南两个大区各省区的书记省长座谈会，西部的一位省长有些疑虑，提出了一些问题。江泽民同志让曾庆红同志通知项怀诚赶去做一些解释工作。项怀诚接到曾庆红的电话，连换洗的衣服都没带，立即赶往北京机场乘最后一班飞机，赶到会议地点。项怀诚回忆了这段历史：1993年9月下旬，泽民同志在广州的珠岛宾馆开中南大区和西南大区10个省的省委书记、省长座谈会议。参加这次会议的还有国务委员兼体改委主任李铁映、中央办公厅主任温家宝、中央办公厅副主任曾庆红。这个会议开始我没有参加。那个时期我非常忙，我在财政部的办公室整天门庭若市。各个省的副省长带队到北京来“对账”，他们得弄清楚自己省里怎么分税啊。有一天，大概是26号下午，曾庆红给我来电话，他在电话里说，老项，首长让你马上就来，今天晚上到广州。他接着说，你的飞机票，我已经让中办安排了。我就拿起我的公文包，直奔机场，连换洗衣服都没带。我那时的秘书就是现在财政部经济建设司的司长王保安，他送我到飞机场，然后我就按照中...