县乡中国：县域治理现代化

• 苏宅管家黎纲纲

  2023-06-15
  【上下级关系的实践逻辑】所谓“权力运行”实际上是政治意志在领导与下级之间的传递，传递是否畅通与“领导-下级”之间的关系状态有关系。“单位政治”讨论的是，领导是否有政治前途和政治地位，对获得下级的忠诚、组织动员下级非常重要。下级将自己的政治前途系于领导身上，因为忠诚而非敬畏领导权力而听命于领导。“一线政治”的基本原理是，因为要直接解决问题，一线领导需要具有相应的解决具体问题的能力，这既是对一线领导的要求，也是下级对领导的期待。如果领导能够满足要求和期待，就可以于下属建立“权威-忠诚”的关系，便于组织动员。引自章节：领导的权威如何树立：单位政治与一线政治
• 苏宅管家黎纲纲

  2023-06-15
  【一线政治：谁有能力听谁的】体制内有一线、非一线之分，也就存在“一线政治”与“非一线政治”之别：1. 关系属性方面的差别。在一线，上下级之间不是上级和下属的层级关系，而是共同协作的工作关系，上下级之间、同事之间的关系较为扁平化，等级性不强。在非一线，上下级关系以“法定”为主，等级性较强，相互之间较有距离感，工作内部较少有人情关系和拟亲关系。2. 权力实践方面的差别。一线权力运行刚性不足而柔性有余，上级对下级下达任务带有协商讨论性质。为了更好地调动下级，领导还会创造诸多的工作机制，以实现人与人、人与事之间的最佳匹配。在非一线层级，权力的运行是非人格化的、刚性的，领导下命令，下属无条件服从。否则上级可以对下级问责。3. 权威来源方面的差别。一线领导权威来源于职位赋予的权力、领导的个人能力及其魅力。非一线层级领导的能力和个人魅力不太重要，只要占据了权力岗位，发布的命令和指令就有下属去传达、布置和执行。产生差异的原因：1. 一线直接面对具体问题，要有解决问题的能力。2. 一线工作具有复杂性、多变性、难控性、非规则性等特点，需要充分调动一线人员的积极性和主动性，也需要给与一线人员一定的自主性、灵活性和自由裁量权，因此一线团队的等级性不能太强，权力运行不能过于僵化。3. 非一线层级不直接面对具体治理事务，主要起到宏观决策、政策转化、上传下达的作用。领导有没有解决具体问题的能力，并不影响体制权力的运行和上下级关系，领导可以依靠权力和资源来动员下面的人干活。
• 苏宅管家黎纲纲

  2023-06-15
  【政治前途：谁有前途跟谁走】单位政治：领导与下属之间的权力实践关系，有政治前途的领导动员能力强，反之则弱。单位政治是单位上下级间的政治，核心是下属的政治前途系于领导的政治地位和政治前途，领导的动员力源于为下属创造政治前途的前景。领导看中的是下属干活的能力，下属看中的是领导的政治地位。单位内部主要领导的人事权包括：1. 决定权，即对单位内部中层及以下干部的决定权。2. 推荐权，即向上级组织部门推荐本单位中层领导或班子成员的权力。单位主要领导向组织部门推荐并得到提拔重用的本单位干部越多，单位内部领导干部的晋升流动就越快，对单位内部领导干部的激励就越大。单位主要领导的人事推荐权取决于主要领导在辖区内的政治地位和政治前途。一个单位被组织动员起来了，干活的人多了，领导的意志更容易贯彻，单位的活会赶得更好，单位领导在政治锦标赛中就更容易胜出，也就更有政治地位和政治前途，他在辖区政治生活中就更有话语权，形成正反馈。领导没政治前途（地位），下面的人干活没劲；领导越有政治前途（地位），下面的人干活越带劲。这就是“单位政治”的基本原理。“官帽子”是干部的“总开关”，用官帽子激励官员才是回到了政治录用的基本规律上。
• 苏宅管家黎纲纲

  2023-06-09
  【县级党政关系】体现在两个方面：党委与政府的关系；县委书记与县长的关系。县级政府部门是完整的，行政职能是独立的。党政关系要实质得多。县长是政府行政首长，有调动委办局资源、行使行政职能的权力。县委及县委书记管理的是党务系统，对县域进行政治、组织和思想领导，不涉及具体行政职能。但在实践中是“党委领导、政府主导”，党委和政府的关系不是相互独立的系统，党委较深地接入具体的治理事务中。县级党委介入政府事务的措施：1. 县委常委分管政府事务。2. 通过党委的协调部门介入政府事务（政法委、宣传部……）3. 党组织是党委对政府各部门进行政治、组织和思想领导的重要组织载体，也是介入政府事务的主要渠道。县委书记影响和调动政府部门的两种方式：1. 配置干部。2. 设立临时机构。委办局长有时也会“软对抗”县委的决定。部门有自身独立的利益，他们要对接上面的任务、政策和法规，同时又要实现县委书记的治理意图，二者可能发生矛盾。→以法律规章的名义敷衍县委书记。政府科层制越发达、条线部门越独立、依法行政越严格，县级对政府部门的动员能力就相对越弱。
• 苏宅管家黎纲纲

  2023-06-09
  【乡镇党委书记的硬作风】担任过乡镇党委书记的人彼此之间就像过去同年考上进士一样，因这种共同的经历而有较强的身份认同。干过党委书记是一种具有强烈自豪感的资历，也是向上晋升重要的履历。但仅做过乡镇长却不是基层最好的履历，也不能引发较强的身份认同。能够做到乡镇党委书记和做了几个乡镇党委书记的人都有几把刷子，是全能型、复合型的领导人才。其工作除了要对接上面、向上跑资源以外，主要就是做群众工作，将农村复杂的事情摆平，同时将乡镇一班子人马拧成一股力量为乡镇干活。农民和乡镇干部都不是文邹邹的人，乡镇党委书记跟他们打交道需要讲究策略。乡镇是最基层的一线，上面各个部门的事情都得在这里贯彻下去。但是，乡镇一级责权利又最不匹配，乡镇干部事情很多、责任很大，而职权却很小。要把事情办好，乡镇干部、乡镇党委书记就得在机制、手段、技术、方式、方法上创新。所以，经过乡镇党委书记岗位锻炼得人，在治理技术上、群众工作上、资源动员上、关系协调上、政治技巧上都是好手。相较而言，委办局长管的是专业技术方面的事务，面比较窄，所能调动的资源不全面，面对的事情没有乡镇复杂，负的责任也没有乡镇大。委办局的事务更多的是按照法律法规或技术机能标准来操作，多属于标准动作、自选动作，自主空间不足，其所治理事务的后果、风险一般在预测范围之内。委办局的治理事务也较为单一，治理对象较为固定，内部利益关系较为简单，额外、突发的治理事务很难发生，处理的利益矛盾也不是很尖锐。那么，一直在委办局线上待的领导，无论在视野、魄力上，还是在应付突发事件、群体性事件的能力上，都难以与乡镇党委书记匹敌。
• 苏宅管家黎纲纲

  2023-06-09
  在实践中，垂直站所与乡镇的关系不是隶属关系，而是相互配合的关系。在乡镇，能够协调站所关系得满足两个条件：1. 权威性（乡镇党委书记）；2. 长期交往中得私人或工作关系。归结起来，乡镇事务具有整体性，专业性不足，科层部门设置不完整、职能不强，权力运行更多得是权威性、协调性、配置性而不是法定性，这为具有总体性特称的党委书记的权力运行提供了基础。乡镇长在这种格局中权力空间较少。
• 苏宅管家黎纲纲

  2023-06-09
  【乡镇部门不健全不独立】乡镇是一个纯粹的执行部门。政策执行部门与制定部门有完全不同的权力属性：政策指定的过程就是利益博弈的过程，虽然耗时较长，但是更符合多元利益的实际，使其在执行过程中较少受到阻碍。政策执行部门则必须政令畅通，这个过程若还有博弈，就会影响政策执行。政策执行部门的权力应该是集中化、一元化的。越到基层，政策的执行性越强，制定性越弱，权力的集中化程度就越强。乡镇工作专业性不那么强，分工也不那么明确，搅合在一起由党委统筹协调。乡镇工作的总体性和统合性，决定了权力行使也需要具有总体性和统合性。→权力集中在书记。党委书记掌握乡镇的人事权、财政权、事权。一般来说，财权掌握在政府一把手手中，但在乡镇，需要书记签字。乡镇长不直接掌握任何权力。之所以如此，最主要的原因是乡镇的科层化程度不高。所谓“科层化”，就是政府机构（部门）设置是否完整、权力行使是否独立。如果部门设置完整，本级部门又能独立行使职能权力，那么说明科层化程度较高，反之则低。科层化是现代国家建构的重要途径和体现。乡镇一级的政府部门，部门不完整，且这些不完整的部门大多也是县级部门的派出机构，没有独立的行政职能，与乡镇没有隶属关系，乡镇长没有权力调动他们。
• 苏宅管家黎纲纲

  2023-06-09
  【乡镇没有两个一把手】在乡镇并不存在书记是党委一把手、镇长是政府一把手的说法。在书记眼中，整个镇上的事情无论是干部人事，还是经济财权，都掌握在自己手中。镇长的正确角色是党领导下的政府的办事员，不是政府的一把手。尽管书记和镇长的级别都是正科级，但权力和地位相差很大。
• 苏宅管家黎纲纲

  2023-06-07
  【县乡关系变化的深层结构】基层监督问责体系的建立健全，目的是推动上级工作任务的保质保量完成，手段是加强对代理人的监控，核心是确保县乡两级党委书记的“四个意识”，关键是打破县乡党委书记的共谋格局，目的是保证他们真正成为只对上负责、脱离地方利益的代理人。监督问责体系对基层政府体制进行了两大改变：1. 领导干部个体成为责任主体。让领导干部从单位整体利益中解放出来，更多地强调个人的利益→自保、唯上。个人政治利益是最大的利益，而“唯上”才能保障该利益→县乡两级书记对上负责，个人也可能卸责。2. 激励措施以强负向激励为主。让县乡党委书记的共谋失去了基础，让他们考虑自己如何才能不被问责，而不是如何获得共同的好处。这样，卸责就有了制度基础。
• 苏宅管家黎纲纲

  2023-06-07
  【卸责的制度条件】县乡卸责是指上级党委政府将责任推卸给下级党委政府，下级党委政府通过形式而不是扎实地做好工作来撇清责任。有三种情况——1. 在划清责任过程中，县级把事情、责任划给了乡镇，而权力、资源不划下去，造成乡镇“事责权利”不匹配。属地管理原则，出了问题就要承担法定责任。县级部门则从主责部门变成监管部门，主要责任由乡镇承担。2. 县级部门将部门业务转化为党委政府的工作，从而使落实者成为乡镇，部门从执行者变为监督者，代表县委县政府负责监督、检查、考核。3. 一旦被上级查出问题，县级会从快从重处分乡镇。在跨级督察、暗访重，乡镇被通报，县级党委政府不再与其共谋并护犊，而是过度问责乡镇以撇清关系、推卸责任。乡镇卸责的情形：走好程序、留好痕迹，倒查问题时可细分责任，但不一定真的把事情做好了。在做事之前与上级就属事责任、属地责任进行清晰划分，列好权力、责任清单。秉持多做多错、少做少错、不做不错的态度，尽量不主动谋事、做事，遇事就躲、明哲保身。县乡互相卸责的制度条件：1. 县乡监督方与执行方对立。随着近年部门角色督察化加剧，县级政策的执行者角色减弱，其推动者、督察者角色增强，县级与上级部门的利益越来越一致，而与乡村的利益对立性加剧。县乡共谋的基础削弱、卸责的可能性增加。2. 监督问责体系的建立健全。业务问题容易上纲上线为政治问题，使乡镇落实工作要承受问责压力。3. 责任主体从单位变成个人。所有承担工作的个人因岗位不同、问题性质不同要承担责任，问责对象主要是个人。单位主要领导承担主体责任，一岗双责。每个人首先是“自保”，而不会更多考虑单位、同事利益。有责任、有担当的人会越来越少。无论领导，还是普通干部，在囚徒困境下，都不会为了共同的利益对共谋，县乡共谋的制度基础被打破。4. 政治激励以负向激励为主。强负向激励让县乡主要领导为了各自的政...
• 苏宅管家黎纲纲

  2023-06-07
  【共谋的制度情境】共谋：当省级政府下来检查工作时，市县乡村合谋应对检查；当市级政府下来检查时，县乡村会合起来应对市级政府；当县级政府下来检查时，乡村两级会共谋。最主要的共谋层级是【县乡村】——1. 执行方结构。县级是承上启下的层级，作为政策推动者时和上级利益一致，是对乡村两级的督导、检查、考核方；作为政策一线落地者时和乡村两级的利益捆绑，是被检查方、被考核方。中央省市作为政策制定者、推动者，与作为政策执行、落地者的县乡村在利益上不一致。只要监督、检查，就不会将县与乡村区别对待，从而容易将县级推到上级的对立面。县级利益关系、社会关系的重心在乡村，而不在上级，县乡在面对上级检查时有共谋的基础。2. 一票否决项。只有在上级党委政府综合考核中被定义为“一票否决”的工作上，县乡才会共谋。对“一票否决”的检查考核，影响上级党委政府对下级党委政府的整体工作评价，上下级之间没有谈判空间。下级会会同自己的下级共谋应对上级检查。一般的业务部门工作，考核结果不影响全局评价。上级部门的业务工作需要下级党委政府配合完成，后者越给力，上级部门工作完成就越好，因此对于一般的工作检查考核，部门与被检查考核单位之间有协商空间，无须县乡共谋。3. 正向激励。县乡两级会为了共同的“正向激励”而结成紧密的“利益联盟”，乡镇得高分，也就是县级得高分。县乡共谋是为了遮盖问题、应对上级，争取检查考核获得好成绩，获得正向激励，而不是避免领导个人被问责。就“强激励”而言，上级重视的工作一般会附带较强的政治和经济激励，那么，强激励就会释放县乡两级的全部能量，共谋则会表现为精诚团结，卸责则表现为一推到底。
• 苏宅管家黎纲纲

  2023-06-07
  【如何理解从共谋到卸责】在基层政策执行中，各级暗访督察越来越普遍、频繁，除增加了督导检查力度外，还促成了县级对乡镇督察的加码，而不是与乡镇共谋。迎检与共谋、暗访与加码之间只是表层联系，背后的深层结构是县乡政府间关系发生了改变。过去，县乡因共同利益而建立共谋关系，现在，利益关联减弱，更多地相互卸责，县对乡层层加码，乡对县形式主义。县乡地方利益可能消解政策的统一性。县乡在对上负责过程中相互卸责，虽可能保持政策的一致性，但消解了政策执行的灵活性。
• 苏宅管家黎纲纲

  2023-06-06
  工作落实中的部门与乡镇为加强工作力度，部门——1. 强化部门设乡镇、村的“腿”，完善组织体系。“站办所”。2. 强化对乡镇的调动力度，通过乡镇党委政府重视来推动部门工作落实。竞争乡镇主要领导的注意力。在大部分地区，部门的组织体系还无法渗透村一级，在乡镇也主要依靠乡镇自身的相关力量。因此，部门落实工作主要还是动员乡镇力量。部门可以通过私人关系调动乡镇，但私人关系具有偶然性，部门需要通过制度规范来调动乡镇（条块关系），主要方式：资源调动和考核调动。部门对乡镇的资源支配各科局乃至科室都有项目资源，属竞争性资源，需要镇村组争取。竞争性项目的分配强化了部门对乡镇的权力，乡镇想获得资源，至少要做到——1. 同科局及其科室保持联系。2. 做好科局的每一项工作。部门对乡镇的考核支配在一般中西部地区，各科局财政预算少，乡镇在项目上不依赖于县级科局（主要是向省市争取项目），科局对乡镇支配力较弱，同时也缺乏其他的约束手段，科局对乡镇的动员力较弱，便千方百计地将自己的工作纳入县级党委政府的综合考核中，将之转化为县委县政府的工作，由县委县政府将工作布置给乡镇，自己则成为监督考核方。与综合考核相伴随的是密度不一的督查督导形式，以推动乡镇按时保质增量完成工作。问责的压力伴随工作全过程，乡镇就不能懈怠，需要满负荷应对部门工作。部门对乡镇的支配类型及结果资源支配是一种正向激励的手段，是部门调动下级的一贯做法。在该激励措施下，完成部门工作的主动权在乡镇手中，部门只是布置了任务，并不对如何、何时完成做细致规定，乡镇可以根据自己的实际情况完成工作。同时，项目资源多，乡村两级在做项目中会有盈余，也可以增加乡村两级自主支配的资金，增加乡村治理的活力。分配资源的部门容易形成既得利益，项目资源越多，既得利益越大，要想动既得利益就越难。造成项目资源极其分散，内部科室及其工作人员都是...
• 苏宅管家黎纲纲

  2023-06-05
  悖论现象：“条条专政”与“块块扩权”并存部门权力从中央直达基层，绕开了地方党委政府，可能产生一些问题，那就是不顾地方实际刚性行使权力，政策会带来一些负外部性，对地方（基层）党委政府的治理产生消极影响，需要地方党委政府“擦屁股”。由于带着“尚方宝剑”下来，条线部门对地方（基层）意见置之不理，表现出权力“傲慢”的一面，因此常常被斥为“条条专政”。以政治的名义：块块对条条资源的整合实践中，县级党委政府主要是以政治的名义来调动条线部门资源。到县域，县级党委政府要把党建、资源、环保等工作作为中心工作来对待，还要把它们当作政治资源，用于整合县域内其他部门、单位的资源。即县级党委政府会以某项工作为龙头、为抓手，来统领县域内其他工作，不仅其他工作要配合，还要通过该工作来带动其他工作。例如脱贫攻坚。一般成立由县委书记、县长任组长的指挥部，下设9大职能部室，如指挥部办公室、宣传部、产业发展部、项目建设管理部、金融服务部、社会保障部、纪律作风部、资金管理部、扶贫协作部，把不同党政部门、企事业单位作为成员纳入相关部室。县级党委政府以脱贫攻坚的名义整合条线部门的资源。扶贫、党建、生态环保等工作都是很重要的政治资源，是基层体制内的政治正确。越是讲政治，就越要政治正确，以它们的名义开展工作，就越能达到事半功倍的效果。在县一级，书记县长承担这些政治任务的主体责任，他们以这些政治任务的名义开展工作名正言顺，进而也就成了加强部门资源整合百试不爽的政治资源。常态治理中的条块博弈：达成两个均衡合作表现在块块对条线部门的权威支持，及条线部门对块块政策的拥护和贯彻。条线部门要在本职工作中体现同级党委政府的中心工作，块块对条线部门的考核也主要是其贯彻中心工作的情况。条块博弈体现在——1. 条线部门对块块权威资源的利用。党委政府拥有权威资源，条线部门若能获得党委政府的支持，就能更好地贯彻落...
• N.C.

  2022-10-18
  这些表明，乡镇形式主义主要产生在完成上级交办的任务的过程中，而不是产生在处理其内部事务时。比如，乡镇综治办调解上级移交的纠纷案件，就必须按照规定的程序、步骤和规范制定相应的文字档案。一个一天可以调解好的案件，做档案可能需要花费数倍的时间。而乡镇自己接收的普通纠纷案件，乡镇干部为了避免制作烦琐的文字图片材料，在调解好之后一般都不记录在档案之中。完成上级交办的事务搞形式主义，处理自己的内部事务不搞形式主义，说明形式主义涉及的是上下层级关系问题，包括中央与地方、基层与上级的关系问题。
• 李潇潇

  2022-08-21
  现在的情况是：省发改委社会事务处负责产教融合项目的调研员很重视；处长虽然也重视，但是对产教融合不太了解。调研员现在要做的是要将自己的很多想法变成处长的想法，让处长觉得产教融合很重要、某些做法很重要，然后由处长去游说分管副主任，使产教融合成为分管副主任重视且要赶紧推动的事情，进而才能上升为发改委主任要做的事情。发改委是政府最重要的决策部门，能成为委里的重要事情，就意味着成了政府的重要事情，至少会进入分管副省长的视野，进而成为政府办公会讨论的重要事务。省发改委调研员的想法是，下一步要成立厅际联席会，由省领导来协调相关厅局，对政策的推动力度就会更大。一项政策要推动落实，实现政策制定者的意图，关键是看谁来推动，与推动的机构和人有关。一般综合性政策，一般由发改委的具体科室、具体个人来推动。发改委的科室多，政策多，而领导的注意力有限，不可能对所有政策平均使力。那么，推动政策的科室和具体承担人就需要竞争领导的注意力，让领导重视自己推动的政策。政策推动者就需要做一些基础性的工作，包括协调部门内外相关力量、组织调研了解情况，外包课题撰写专家报告、开展试点提炼经验等。只有做了事情，才会引起领导关注。领导关注了，基础工作已经做了，再通过领导“出面”推动，政策的推动力度就会大增。般综合性政策之所以要借力打力，与需要协调各部门资源有关系。一般专门性政策执行起来则要容易得多，最多是协调部门内部科室，有许多还不需要协调，只要政策法规处、领导办公会通过了，就可以下发到对口单位执行；如需纳人考核范围，则需要与办公室沟通。
• N.C.

  2022-06-22
  过去，条块关系问题的核心是协调县级部门与县委县政府的关系。随着双方矛盾性减弱、一致性增强，条块关系演变成县级部门与乡镇街道的关系。部门要支配乡镇，乡镇要自主，乡镇干部要“自救”，就会采取各种反制手段，如避责、形式主义等。如何处理好部门与乡镇的关系，是当前条块关系研究面临的新课题。
• 康-吉诃德

  2022-06-18
  政策执行部门与制定部门具有完全不同的权力属性。制定部门可以有多重权力中枢，政策的制定过程就是利益博弈的过程。这样，制定政策虽然耗时较长，但是更符合多元利益的实际，使其在执行过程中较少受到阻碍。政策执行部门则必须政令畅通，快速地将政策执行下去。这个过程中如果还有博弈，就会影响政策执行。政策执部门的权力应该是集中化、一元化的。
• 康-吉诃德

  2022-06-18
  个人成为责任主体，每个人首先是“自保”，而不会（更多）考虑单位利益、同事利益。那么，有责任、有担当的人会越来越少，个人对单位的情感以及单位利益共同体也会逐渐弱化。